올 해 뜨겁게 달아올랐던 아시아의 영유권 분쟁이 좀처럼 식어질 기미가 보이지 않는다. 중국·베트남·필리핀 간 남중국해를 둘러싼 영유권 분쟁에 이어 중국과 일본의 센카쿠열도(댜오위다오)를 둘러싼 영토 분쟁의 여진도 지속되고 있다. 이들 분쟁은 주변 해역에 매장되어 있는 방대한 양의 자원에 대한 배타적인 권리 확보와 그 권리의 근거가 되는 도서를 둘러싼 영유권 쟁탈전이다.

도서를 둘러싼 분쟁이 격화되고 있는 것은 유엔 해양법협약이 연안국에게 200해리 수역의 개발과 관리에 관한 주권적 권리와 배타적 관할권을 부여하고 있고, 최대 350해리까지 자국의 대륙붕을 확장할 수 있는 권리를 보장하고 있기 때문이다. 이에 따라 주요 국가를 중심으로 해양 영토의 기준이자 해양 자원 개발의 거점이 되는 도서에 대한 국가차원의 체계적인 관리가 진행되고 있다.

한·중·일이 대향하고 있는 동북아 지역도 도서를 둘러싼 치열한 경쟁이 전개되고 있다. 3국 모두 바다로부터 에너지 및 식량 자원을 확보할 필요성이 증대되고 있으며, 해상 수송로 안전, 해양 안보, 기상 및 자연 재해를 감시하기 위한 요충지로서 도서의 활용가치가 크다. 여기에 최 외곽 국경 도서가 인접국과 영유권 문제를 가지고 있기 때문에 국가의 역량을 최대한 투입하여 도서에 대한 관리를 강화하고 있는 실정이다. 이 같은 상황에서 최근 일본은 기존의 도서 법령을 개정하고 새로운 무인도서 법률을 추진하고 있다.

일본은 사면이 바다로 둘러싸인 전형적인 도서 국가로 혼슈(本州), 홋카이도(北海道) 등 5개 본토를 제외한 도서는 6,847개에 이른다. 이 중 사람이 거주하는 유인도서는 422개이고, 무인도서는 6,425개이다. 그 동안 일본은 6,847개에 이르는 도서에 대해서 일반법인 “이도진흥법”(離島振興法)과 “오키나와 진흥 특별조치법’(沖繩振興特別措置法) 등 특별법을 제정하여 관리해 오고 있다.

특히 1953년에 제정된 이도진흥법은 교통체계 정비, 생활환경 정비, 의료 시설 확보, 관광 개발 등 주민 생활의 개선을 목적으로 하고 있다. 문제는 이 법이 2013년 종료되는 한시법이자 주로 유인도서를 대상으로 하고 있어 무인도서에 대한 지원 근거가 미약하다는 점, 정주 여건의 개선을 목적으로 하고 있어 최근의 도서에 대한 가치와 해양의 종합적 이용‧관리 측면을 반영하지 못하고 있다는 점이 지적되었다.

이 같은 사정을 반영하여 2007년 제정된 해양기본법과 2008년 수립된 해양기본계획에서는 도서에 대한 해양의 종합적 이용과 관리를 강화하고 유인도서와 무인도서를 통합관리하기 위한 기본 방향을 제시했다. 이어 2009년에는 「해양관리를 위한 이도의 보전·관리에 관한 기본 방침」을 발표하였다. 이 방침은 이도를 ‘해양 관할권의 근거’로서, ‘해양 활동을 지원하는 거점’으로서, ‘이도와 주변해역 자연환경의 보전·관리 대상’으로서 관리·지원하는 방안과 추진체계의 정비 등을 포함하고 있다.

해양기본법이 제정된 이후 일본의 도서 관리 법제는 일원화될 것이라는 전망이 우세하였다. 2013년 종료되는 이도진흥법을 대체하여 해양기본법이 유인도서와 무인도서를 통합하는 기본법의 역할을 담당할 것으로 평가되었다. 그러나 올 6월 이도진흥법의 개정으로 유효기간이 10년간 연장됨에 따라 당분간은 이원화된 법률 체계를 유지하게 되었다.

최근 일본이 입법화를 추진하고 있는 “무인국경 이도의 적절한 관리추진에 관한 법률(안)”은 한·중·일 3국의 도서 갈등을 더욱 부채질 가능성이 높다. 이 법은 일본 해역의 무인도서 중 인접국과 국경이 되는 최 외곽 도서에 대한 국가의 관리를 강화하기 위해 추진되고 있는 법률이다.

이 법은 7장 29개 조문으로 구성되어 있는데, 이도 중 ‘무인국경도서’의 개념과 범위를 규정한 것이 특징이다. 또한 무인국경도서의 국가적 관리를 강화하기 위해 국가가 ‘무인국경도서 관리를 위한 기본방침 수립’, ‘국가의 영토임을 확인할 수 있는 표식 설치’, ‘등대, 기상관측시설 등 공공시설의 정비’, ‘정기적 순찰’, ‘자연환경 보전 등의 활동 추진과 민간의 활동 지원’, ‘국가의 적절한 관리가 필요할 경우 소유자로부터 매입, 수용 또는 임차 등’을 추진할 것을 규정하고 있다.

이 법은 자민당 소속 의원 발의 형태로 추진되고 있는데, 당초 센카쿠열도를 국가가 수용 또는 매입하기 위한 법적 근거를 만들기 위해 추진되었던 법률이다. 올 9월 일본 정부가 공식적으로 센카쿠열도 5개 도서 중 3개를 매입하기로 결정함에 따라, 현재 참의원에서 의결을 유보하고 심사를 계속하고 있는 상태이다. 이 법률(안)이 입법 단계로 이어질 것인가의 여부는 명확하지 않지만, 무인국경도서에 대한 입법화 의지를 들어냈다는 점에서 의미하는 바가 크다. 이 법(안)의 추진 과정과 영향에 대한 검토가 필요하다.